§ 2. Определение предмета законодательного регулирования

Предмет отношений в связи с реализацией права на информацию собирательно обозначен как "информация". Определений информации существует великое множество, ибо этот феномен исследуется в самых разных аспектах. Философское определение информации как категории "знания" не может быть воспринято правом адекватно. Ближе к юридической практике определение информации по признакам организационной формы (документ, произведение, изображение и т.п.); носителя (бумага, дискета, перфокарта и т.п.); времени, пространства. Но как объект отношений людей и их ассоциаций информация должна получить однозначное определение, приближенное к стандарту. Понимая многообразие информации прошлой, имеющейся в распоряжении человечества сегодня, и открываемой в будущем, активное изменение форм хранения и распространения ее, законодатель должен скрупулезно подойти к установлению правового определения предмета отношений..

Главный Вопрос заключается в установлении более тесной связи между юридическими параметрами предмета отношений и правового статуса субъектов отношений по поводу информационного ресурса. Эта сторона проблемы -предмет закона о праве на информацию.

При выборе подхода к решению вопроса о создании такого закона, который бы существенно отличался от всех зарубежных законов, объединяемых идеей "свободы на информацию", необходимо прежде всего уяснить тенденции решения этого вопроса в актах международного права. Поэтому логично рассмотреть в этом плане международные акты и зарубежный опыт.

Важный шаг по включению права на информацию в

75

национальную и международную системы права связан с признанием его за человеком и гражданином в соответствующих актах. Легитимное признание этого права было осуществлено путем принятия 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого и открытого для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. Данный пакт также был принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и вступил в силу в 1976 г. В этом промежутке времени, в ноябре 1950 г., была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в сентябре 1953 г. В названных актах тема права на информацию находилась в системе других прав человека. Постепенно она приобретала самостоятельное значение.

Этот процесс связан с осознанием значения средств массовой информации и реализацией права на информацию. В 1970 г. была выработана Европейская декларация о средствах массовой информации и правах человека, принятая Консультативной ассамблеей Совета Европы. В 1967 г. на Стокгольмской конференции принята Конвенция об учреждении Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС), вступившая в силу в 1979 г.

Советом Европы и его Комитетом министров был принят ряд актов по обеспечению прозрачности деятельности публичной администрации и по обеспечению свободы мнений в СМИ. Семидесятые-восьмидесятые годы - период формирования национального законодательства в области регулирования массовой и официальной информации, обеспечения доступа к информационным системам открытого режима, а также оформления режима ограничений в доступе к государственной тайне и другим видам информации ограниченного доступа. Широко известны законы США "О свободе информации" 1966 г., "Об открытости правительства" 1976 г. В них речь шла об упорядочении документированной информации в системе публичной администрации и обязанностях правительства реализовать право граждан на доступ к ней.

Законы Франции по этой проблеме идут примерно в том же ключе. Это законы об опубликовании и распространении некоторых видов опроса общественного мнения, о мерах, направленных на улучшение отношений между

76

органами управления и общественностью, об административных, социальных и финансовых положениях, закон о финансовой гласности политической жизни. Аналогичные законы приняты многими европейскими государствами. Значительная часть их опубликована в работе, подготовленной Комиссией по свободе доступа к информации на русском языке (1).

Огромный массив законодательства по вопросам масс-медиа (СМИ) свидетельствует об остроте отношений СМИ к потребителям информации.

Развитие законодательства, затрагивающего проблему права на информацию, шло поэтапно. Если в 60-70-е годы регулирование было связано с разработкой и принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право в целом, то переход к компьютеризации общества в стадию организации крупных и глобальных систем и сетей, создал материально-технические основы для формирования информационного общества, что знаменует собой начало нового этапа. Все большее внимание уделяется вопросам гарантий и механизмов защиты интересов субъектов разного уровня; темы безопасности начинают превалировать над общей фиксацией права доступа.

Одновременно с развитием законодательства о средствах массовой информации, законодательства по авторскому и патентному праву к таким объектам творчества, как программы для ЭВМ, базы данных, микросхемы, используемые в процессе информатизации, совершенствуется национальное нормотворчество о механизмах предоставления информации гражданам по каналам библиотек и архивов. Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно-значимой, правительственной или официальной информации. Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Наполняются полюса "открытости", "прозрачности" государственных структур и защиты тех категорий, которые не подлежат открытому доступу.

Примером является акт "Принципы информирования общества", принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в середине 1990 г. Отличительная его особенность состоит в том, что из всей информации правительственных структур акт выделил

77

категорию общественно-значимой информации, относимой к национальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь Правительственный указатель такой информации, а библиотеки представлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.

В этом ряду актов следует отметить Декларацию о праве доступа к информации, принятую в пакете Маастрихских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Важнейшие европейские нормативы в области регулирования права на информацию включают такие акты, как Конвенция Совета Европы от 28 января 1981 г. "О защите личности в отношении автоматической обработки персональных данных", Директива 95/46/СЕ "О защите физических лиц в условиях автоматической обработки данных и о свободном обращении этих данных". Они предусматривали, что к 1998 г. на основе существующей договоренности стран Европейского союза должны быть приняты "необходимые для выполнения данной директивы юридические, регламентные и административные меры".

На этом фоне особенно заметен конфликт между правительственными структурами и средствами массовой информации, которые требуют все больших гарантий по части открытости государственной политики и практики перед обществом. Решению этой проблемы посвящены принимаемые группами экспертов документы, которые хотя и не имеют нормативного значения, но отражают суть дела. В работе по российской журналистике (11) приводятся два подобных документа. Это Тулуарская декларация, принятая руководителями независимых информационных структур ряда стран в рамках Международной конференции "Голос свободы", состоявшейся в мае 1981 г., и Иоганнесбургские принципы "Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации", принятые 1 октября 1995 г.

Помимо этого следует упомянуть еще о некоторых документах, имеющих важное значение для понимания тенденций в информатизации на современном этапе.

Не меньшее значение, чем первые законы США и других стран о свободе информации сегодня имеют такие акции, как доклад Клинтона-Гора "О национальной информационной инфраструктуре", распространяемый с 1993 г.; Белая книга Европейской комиссии "Рост конкуренции, занятость, цели и пути в XXI век", на основе которой

78

создан доклад, представленный в Брюсселе 26 мая 1994 г. Бангеманом "Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендация Совету Европы" - именно этим документов в оборот введен термин "информационное сообщество".

Наконец, заметим, что в конце 80 - начале 90-х годов пошла вторая волна законодательства в области информатики. Вносятся изменения в уже принятые акты и принимаются новые, например закон Великобритании "О свободе информации", который был упомянут в связи с анализом правового инструментария законодателя и правовых дефиниций. Нельзя недооценить значения Окинавской хартии глобального информационного общества (2).

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, выделяя четыре основных составляющих национальных интересов нашей страны в информационной сфере т определяя стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства в этой области, на первое место ставит проблему соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею. Это основа обеспечения духовного обновления России, сохранения и укрепления нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны. Все это определяет направления работы по созданию соответствующей правовой основы для решения обозначенных задач.

79